Portaria nº 2.815, de 19 de setembro de 2019
Indefere os pleitos de prorrogação da suspensão do direito antidumping de que trata a Resolução Camex nº 5/2015, que prorrogou o direito antidumping definitivo, por um prazo de até cinco anos, aplicado às importações brasileiras de eletrodos de grafite menores, originárias da China, comumente classificadas nos itens NCM 8545.11.00 (usinados) e 3801.10.00 (não usinados). Torna pública a extinção do direito antidumping definitivo, tendo em vista o decurso do prazo da suspensão estabelecida na Resolução Camex nº 66/2018, sem determinação expressa de reaplicação de direitos ao final do período de suspensão.
MINISTÉRIO DA ECONOMIA
SECRETARIA ESPECIAL DE COMÉRCIO EXTERIOR E ASSUNTOS INTERNACIONAIS
PORTARIA Nº 2.815, DE 19 DE SETEMBRO DE 2019
DOU de 20/09/2019 (nº 183, Seção 1, pág. 15)
Extinguir medida antidumping definitiva aplicada sobre as importações brasileiras de eletrodos de grafite originárias da China.
O SECRETÁRIO ESPECIAL DE COMÉRCIO EXTERIOR E ASSUNTOS INTERNACIONAIS DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 82, inciso V do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019 e com base no art. 3º, § 2º, do Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013, CONSIDERANDO o que consta dos autos do Processo SEI 12120.100066/2018-59, conduzido de acordo com os procedimentos previstos na Resolução nº 29, de 7 de abril de 2017, da Câmara de Comércio Exterior, resolve:
Art. 1º – Ficam indeferidos os pleitos de prorrogação da suspensão do direito antidumping de que trata a Resolução nº 5, de 28 de janeiro de 2015, da Câmara de Comércio Exterior, que prorrogou o direito antidumping definitivo, por um prazo de até cinco anos, aplicado às importações brasileiras de eletrodos de grafite menores, originárias da República Popular da China, comumente classificadas nos itens 8545.11.00 (usinados) e 3801.10.00 (não usinados) da Nomenclatura Comum do Mercosul – NCM.
Art. 2º – Torna-se pública, com base nos fatos constantes no Anexo I, a extinção do direito antidumping definitivo de que trata o art. 1º, tendo em vista o decurso do prazo da suspensão estabelecida na Resolução nº 66, de 21 de setembro de 2018, da Câmara de Comércio Exterior, sem determinação expressa de reaplicação de direitos ao final do período de suspensão.
Art. 3º – Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial da União.
MARCOS PRADO TROYJO
ANEXO I
1. Relatório
O Parecer SEI Nº 14/2019/CGIP/SDCOM/SECEX/SECINT-ME apresenta as conclusões da Subsecretaria de Defesa Comercial e Interesse Público (“SDCOM”) advindas do processo de avaliação de interesse público referente ao pleito de prorrogação da suspensão da medida antidumping definitiva aplicada sobre as importações brasileiras de eletrodos de grafite menores, com diâmetro de até 450mm (18 polegadas), de qualquer comprimento, montados ou desmontados, dos tipos utilizados em fornos elétricos, comumente classificados nos itens 8545.11.00 (usinados) e 3801.10.00 (não usinados) da Nomenclatura Comum do Mercosul (“NCM”), respectivamente, originários da República Popular da China.
Importante mencionar que os Decretos nº 9.679, de 2 de janeiro de 2019, e nº 9.745/2019, de 8 de abril de 2019, alteraram a estrutura regimental do Ministério da Economia, atribuindo competência à SDCOM para exercer as atividades de Secretaria do Grupo de Interesse Público (“GTIP”), até então exercidas pela Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda (“SAIN”). Mais especificamente, o art. 96, XVIII, do Decreto nº 9.745/2019 prevê, como competência da SDCOM, propor a suspensão ou alteração de aplicação de medidas antidumping ou compensatórias em razão de interesse público.
Destaca-se ainda que a avaliação de interesse público de que trata este documento visa a verificar se houve modificações dos elementos que embasaram a tomada de decisão da Resolução CAMEX nº 66, publicada em 21 de setembro de 2018, que decidiu suspender por 1 (um) ano a medida antidumping definitiva aplicada.
1.1. Histórico da investigação antidumping de eletrodos de grafite
Em 9 de abril de 2009, foi publicada a Resolução CAMEX nº 19, determinando a aplicação de direito antidumping definitivo sob a forma de alíquota específica fixa de US$ 2.259,46/ton, por um prazo de até 5 anos, sobre as importações brasileiras de eletrodos de grafite menores, com diâmetro de até 450 mm (18 polegadas), de qualquer comprimento, usinados ou não usinados, montados ou desmontados, dos tipos utilizados em fornos elétricos, comumente classificados nos itens 8545.11.00 e 3801.10.00 da NCM, originários da China.
Em 9 de dezembro de 2013, a Graftech Brasil Participações Ltda. (“Graftech”) protocolou pedido de revisão do direito antidumping aplicado, com base no art. 106 do Decreto nº 8.058/2013. Tendo sido apresentados elementos suficientes que indicavam que a extinção do direito antidumping aplicado às importações mencionadas levaria muito provavelmente à continuação do dumping e à retomada do dano dele decorrente, foi publicada a Circular SECEX nº 14, de 4 abril de 2014, determinando, com base no Parecer DECOM nº 11, de 4 de abril de 2014, o início do processo de revisão do direito antidumping então em vigor.
Por meio da Resolução CAMEX nº 5, de 28 de janeiro de 2015, a medida foi prorrogada por um prazo de 5 anos (isto é, com vigência até 30 de janeiro de 2020) a todos os produtores/exportadores chineses, na mesma alíquota específica, conforme quadro abaixo.
| Origem | Produtor/exportador | Medida antidumping definitiva (em US$/t) | Medida antidumping definitiva (%) |
| China | Todos | 2.259,46 | 145,3 |
Vale lembrar que, em 1º de julho de 2015, a Graftech protocolou pleito solicitando a extensão da medida antidumping mencionada às importações de eletrodos de grafite menores provenientes dos Emirados Árabes Unidos e do Reino Unido. A Graftech fundamentou seu pedido na prática de circunvenção prevista no art. 121, II, do Decreto nº 8.058/2013, alegando que os exportadores dos Emirados Árabes Unidos e do Reino Unido estariam realizando importações de eletrodos de grafite menores não usinados (classificados na subposição 3801.10 do Sistema Harmonizado) originários da China e realizando apenas a etapa de usinagem em seu território, o que resultaria no eletrodo de grafite usinado (classificado na subposição 8545.11 do SH) exportado ao Brasil. Em 15 de fevereiro de 2016, a pedido da própria Graftech, o processo de revisão anticircunvenção foi encerrado, sem análise do mérito.
Como referência, adotou-se, na investigação de interesse público de que trata esse documento, o período de análise da continuação ou retomada do dano examinado no processo de revisão de final de período (P1 a P5) e os períodos subsequentes até maio de 2019, de modo a dimensionar os impactos advindos da suspensão da medida de defesa comercial por razões de interesse público:
| P1 – outubro de 2008 a setembro de 2009 | P6 – outubro de 2013 a setembro de 2014 |
| P2 – outubro de 2009 a setembro de 2010 | P7 – outubro de 2014 a setembro de 2015 |
| P3 – outubro de 2010 a setembro de 2011 | P8 – outubro de 2015 a setembro de 2016 |
| P4 – outubro de 2011 a setembro de 2012 | P9 – outubro de 2016 a setembro de 2017 |
| P5 – outubro de 2012 a setembro de 2013 | P10 – outubro de 2017 a setembro de 2018 |
| |
P11 – outubro de 2018 a maio de 2019 |
1.2. Primeira avaliação de interesse público
Em 28 de março de 2018, foi publicada a Resolução CAMEX nº 20, que, nos termos da Nota Técnica SEI nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF, de 6 de agosto de 2018 e da Nota Técnica SEI nº 36/2018/COGAC/SUPROC/SEPRAC-MF, de 15 de agosto de 2018, determinou a instauração de processo de avaliação de interesse público.
Além da pleiteante do interesse público, a empresa Gusa Nordeste S.A. (“Gusa”), habilitaram-se no processo a peticionária da medida de defesa comercial Graftech e as empresas consumidoras do produto, quais sejam ArcelorMittal S.A. (“ArcelorMittal”), Cosmetal Ltda. (“Cosmetal”), Companhia Siderúrgica Nacional S.A. (“CSN”), Cia de Ferro Ligas da Bahia Ferbasa S.A. (“Ferbasa”), Gerdau S.A. (“Gerdau”) e Höganäs Brasil Ltda (“Höganäs”).
Ao final da avaliação de interesse público, foi emitida a Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF e, nos termos da Resolução CAMEX nº 66, publicada em 21 de setembro de 2018, a medida foi suspensa, pelo prazo de 1 (um) ano, com base nos seguintes elementos:
¸ Inadequação do escopo da medida antidumping em vigor, uma vez que a indústria nacional já não estaria produzindo os eletrodos de grafite não usinados, e apenas realizando a usinagem, transformando-os em eletrodos de grafite usinados.
¸A proteção tarifária dos eletrodos usinados já seria elevada em comparação aos não usinados, o que acabaria por incentivar a importação de não usinados e a realização de apenas a etapa usinagem em território brasileiro.
¸As restrições à oferta nacional, com alta probabilidade de exercício unilateral de poder de mercado por parte da monopolista nacional.
¸As restrições contratuais unilaterais, impostas pela indústria nacional, vigentes à época da avaliação.
¸ O cenário de restrição de fornecimento global do produto, com concorrência restrita a poucos fornecedores, e alta dos preços internacionais.
1.3 .Presente pleito de prorrogação da suspensão da medida de defesa comercial por interesse público
No dia 21 de junho de 2019, a Graftech, também peticionária da medida antidumping, protocolou pedido de prorrogação por mais 1 (um) ano da suspensão do direito definitivo aplicado. A Graftech esclareceu que o pedido de prorrogação da suspensão “não prejudica que, seja feito, a qualquer momento, pedido de reaplicação da medida antidumping, a depender do cenário nacional e mundial e de outros fatores que podem afetar a Graftech”.
A petição da Graftech traz as seguintes informações:
¸O período caracterizado por redução na oferta e alta nos preços de eletrodos de grafites no mundo teria mudado. Após setembro de 2018, quando ocorreu a suspensão da medida antidumping até então em vigor, os preços mundiais de eletrodos de grafite teriam sofrido significativa redução, justificável pela expectativa de aumento da oferta no mercado mundial, em especial na China. Segundo a Graftech, este aumento de capacidade deve fazer com que a oferta de eletrodos supere a demanda, levando a China a aumentar suas exportações no segundo semestre de 2019 e, consequentemente, pressionando os preços de eletrodos para baixo no mercado internacional.
¸O retorno à normalidade do mercado mundial (a partir de outubro de 2018) e a suspensão da exigibilidade da medida antidumping (a partir de setembro de 2018) teria resultado em um crescimento significativo das importações brasileiras de eletrodos de grafite, em especial aquelas feitas de forma spot ou por contratos de curto prazo. Apesar da perda nesse tipo de vendas, a Graftech sustentou que, em razão dos contratos de longo prazo ainda em vigor, esta situação seria, no curto prazo, contornável.
¸Pelo lado da indústria doméstica, a prorrogação da suspensão a partir de 21/09/2019 evitaria “a extinção sumária da medida antidumping” e permitiria que a Graftech apresente pedido de revisão de final de período do direito antidumping até 30/9/2019, tendo em vista que o direito antidumping está previsto para vigorar até 30/1/2020. “Com isso, seria possível avaliar com mais precisão os impactos que a volta à normalidade do mercado mundial causa e causará na indústria doméstica, nos importadores e consumidores brasileiros, bem como os elementos de interesse público analisados pela Resolução CAMEX nº 66/2018”.
¸A não existência do direito antidumping poderia “quebrar” um elo essencial da cadeia, em que as empresas brasileiras teriam dificuldades em acessar o produto no mercado mundial, pois não possuiriam plataforma global para negociar a compra de produto como as multinacionais.
¸A Graftech teria inserido em seu Planejamento Estratégico 2018/2019 planos de investimento em melhoria da eficiência e modernização de seu processo de produção. Na mesma data, a Gerdau também solicitou a prorrogação, por mais 1 (um) ano, da suspensão na medida, fundamentando-se nos seguintes elementos:
¸Os eletrodos de grafite seriam materiais essenciais na produção de todos os produtos siderúrgicos fabricados pela Gerdau e não possuiriam substituto.
¸A produção de eletrodos de grafite seria bastante restrita, devido principalmente à escassez de sua matéria-prima principal, o coque-agulha, extraído de poucas minas no mundo. A escassez deste insumo teria sido ainda mais acentuada em decorrência de sua aplicação alternativa em baterias de lítio, um mercado em expansão com um aumento da escala de produção de veículos elétricos.
¸Haveria risco de desabastecimento da demanda nacional, situação agravada diante da ausência de capacidade exportadora de tradicionais países fornecedores, e do direito antidumping que inviabilizava as importações de eletrodos da China.
¸A alta dos preços e escassez de eletrodos de grafite no mercado mundial teriam sido amenizadas ao final de 2018, quando a Gerdau teria notado a existência de eletrodos menores disponíveis para a importação em origens como Índia, Turquia e Rússia. Entretanto, os volumes disponíveis ainda seriam reduzidos e não seriam capazes de se apresentarem como ameaça ao único produto nacional.
Em 8 de julho de 2019, foi, então, publicada a Circular SECEX nº 42, dando abertura ao processo de avaliação de interesse público relativa à prorrogação da suspensão de medida de defesa comercial aplicada e concedendo prazo de 30 dias para recebimento das manifestações.
1.4. Manifestações das partes interessadas
Além da Graftech e da Gerdau, somente a Gusa se manifestou nos autos, solicitando a prorrogação da suspensão da medida de defesa comercial definitiva aplicada.
Para a Gusa, a Resolução CAMEX nº 66 (que determinou a suspensão, por 1 ano, do direito antidumping) teria acertadamente atestado que a Graftech mantinha a principal parte da etapa fabril fora do Brasil, realizando no país apenas a usinagem, estágio final do processo produtivo de eletrodos de grafite. Tal fato retiraria da Graftech condição necessária para ser beneficiária da proteção da legislação antidumping.
Alegou também que, após a suspensão da medida de defesa comercial, o mercado teria se pulverizado, proporcionando oportunidades comerciais igualitárias, muitas vezes até melhores do que as ofertadas por produtores chineses. Nesse sentido, deu o exemplo da Misano Middle East (empresa dos Emirados Árabes Unidos), que cobraria preço mais competitivo que a própria empresa chinesa IMM Group, objeto da medida comercial.
A Gusa, por meio das telas do Comexstat, comparou as estatísticas de importação dos seis primeiros meses do ano de 2018 (422.159 Kg), quando vigorava a medida antidumping, com os seis primeiros meses do ano de 2019 (517.978 Kg), quando a medida estava suspensa. O aumento de 13,5% no consumo de eletrodos não teria representado uma modificação ou migração da origem de importação do bem, e sim apenas uma gradativa recuperação do mercado industrial.
2. Critérios para Avaliação fr Interesse Público
Antes de adentrar à análise, vale recordar que a avaliação de interesse público de que trata esse documento visa a verificar se houve modificações dos elementos que embasaram a tomada de decisão da Resolução CAMEX nº 66, publicada em 21 de setembro de 2018, que decidiu suspender por 1 (um) ano a medida antidumping definitiva aplicada.
2.1. Natureza do produto sob análise
2.1.1. Características do produto sob análise como insumo ou produto final
O produto sob análise são os eletrodos de grafite menores, com diâmetro de até 450mm (18 polegadas), de qualquer comprimento, usinados ou não usinados, montados ou desmontados, dos tipos utilizados em fornos elétricos, comumente classificados nos itens NCM 8545.11.00 (eletrodos de grafite usinados) e 3801.10.00 (eletrodos de grafite não usinados), originários da China.
Conforme exposto no Parecer DECOM nº 6/2009 (que recomendou a aplicação da medida de defesa comercial ao produto ora em análise), os eletrodos de grafite menores possuem forma cilíndrica e, em geral, conduzem eletricidade para produzir o calor necessário para derreter sucata metálica e/ou refinar o aço. A qualidade das matérias-primas, em conjunto com outras características, tal como diâmetro e comprimento, determina a quantidade de corrente elétrica que pode passar pelo eletrodo de grafite.
Ainda de acordo com informações contidas no referido Parecer, a qualidade dos eletrodos de grafite menores não permite uma segmentação do mercado, uma vez que os produtos possuem a mesma aplicação, qual seja, utilização em fornos para fusão primária, fornos panela (refino aço), fundições e outras aplicações como produção de fertilizantes e refratários.
De acordo com informações da Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAINMF (que recomendou a suspensão da aplicação da medida de defesa comercial por razões de interesse público), os eletrodos de grafite menores são fabricados a partir da transformação de duas matérias-primas (o coque calcinado de petróleo e piche de alcatrão) através de 5 etapas: (i) moagem, mistura e extrusão; (ii) cozimento; (iii) impregnação; (iv) grafitação; e (v) usinagem, conforme descrito abaixo:
“O referido processo produtivo, o qual leva, em média, dois meses, divide-se em cinco etapas:
i) Moagem, mistura e extrusão: as matérias-primas são classificadas, pesadas, misturadas e um processo de extrusão é utilizado para formar o que se chama de eletrodos verdes – corpos cilíndricos sólidos com dimensões próximas das requeridas pelo produto final.
ii) Cozimento: o objetivo dessa etapa é a eliminação de todos os voláteis existentes no eletrodo verde e a coqueificação da fase sólida do piche. Isso é conseguido pelo aquecimento lento e controlado dos eletrodos verdes até 800º C. A duração do processo de cozimento dependerá do produto final que se deseja produzir. Em geral, o tempo de cozimento é medido em semanas;
iii) Impregnação: tem como objetivo preencher a porosidade existente na estrutura dos eletrodos cozidos. É obtida com a impregnação sob pressão com piche de petróleo seguida de nova operação de cozimento a 800º C (recozimento).
iv) Grafitação: nessa etapa se dá a transformação da estrutura cristalina do carbono em grafite. O produto é aquecido a temperaturas superiores a 3.000ºC e fisicamente ocorre a transformação do coque em grafite. A vantagem do grafite é que se trata de material que é um excelente condutor de eletricidade.
v) Usinagem: nessa última etapa do processo, os eletrodos são usinados em dimensões e tolerâncias padronizadas, de acordo com normas brasileiras e internacionais.
Essa fase pode ser considerada como uma fase de acabamento do produto. Trata-se do ajuste do diâmetro exterior, faces e usinagem do soquete para encaixe dos pinos de conexão. Os pinos de conexão passam, basicamente, pelo mesmo processo de produção dos eletrodos de grafite. Os eletrodos de grafite não usinados, após serem submetidos ao processo de usinagem e juntamente com os pinos de conexão, são montados, em processo denominado “PRECET” (operação onde o pino de conexão é enroscado em um dos lados do eletrodo de grafite). A usinagem desses produtos é de alta precisão, com parâmetros de especificação muito apertados, requerendo equipamentos de precisão e elevado grau de tecnologia.”
Vale lembrar que, conforme alegado pela Graftech em seu pedido de abertura de revisão por circunvenção mencionado na seção 1.1. acima, a usinagem (última etapa do processo produtivo de eletrodos de grafite menores usinados) “pode ser considerada como uma fase de acabamento do produto”.
Nesse sentido, a figura obtida no sítio eletrônico da Brasil Carbon (empresa importadora e distribuidora de grafites em geral), deixa bastante evidente que a usinagem é a fase final do processo produtivo total de eletrodos de grafite menores (disponível em: <http://brasilcarbon.com.br/inc/download.php?arquivo=../ecat/e-cat_lw.pdf>).
Importante ainda mencionar que, na verificação in loco realizada durante a avaliação de interesse público que suspendeu o direito antidumping (verificação in loco esta realizada em 13 de junho de 2018), foi constatado que a Graftech, a partir de 1º de maio de 2014, passou a importar eletrodos de grafite não usinados (principalmente do México, que dispõe de preferência de tarifária de 100% na exportação desse produto ao Brasil) e a realizar apenas a usinagem em território nacional.
Conforme informações adquiridas do site da Graftech International, o grupo econômico Graftech possui unidades de manufatura na França, Espanha, Estados Unidos e México. No Brasil, atualmente, possui apenas um Machine Shop (centro de usinagem) e um escritório de vendas, ambos localizados em Candeias (Bahia).
A Graftech, em questionário apresentado na investigação, explica como foi essa mudança em seu processo produtivo:
“Conforme exposto ao longo do processo e verificado in loco pela então SAIN, a partir de 1º de maio de 2014, a Graftech passou a importar barras de grafite não usinadas (classificadas na NCM 3801.10.00), principalmente do México, e realizar a usinagem a transformando em Eletrodo de Grafite Menor (classificado na NCM 8545.11.00) no Brasil. (…) A decisão da empresa em reestruturar o processo produtivo decorreu dos altos custos (principalmente com energia e matérias primas) para a fabricação das barras de grafite no país. (…) Além disso, essa restruturação permitiu uma integração mais eficiente do Brasil em cadeia global de valor regional, pois integrou o Brasil com o México (grande produtor de eletrodos de barras de grafite não usinadas). Certamente, esta integração não deverá estar limitada ao México, mas a todas a outras origens produtoras de barras de grafite.” [grifo nosso]
Ademais, consoante a Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF, a usinagem das barras de grafite é realizada para aprimorar a condutividade elétrica do produto e permitir a conexão vertical de uma barra de eletrodos em outra. Tal conexão acontece, por exemplo, na aplicação dos eletrodos em fornos elétricos a arco usados na produção de aço, os quais são, em geral, compostos por 3 fases com 3 barras cada, conectadas entre si, como mostra a figura disponível na Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF, tirada de CANDIDO, M.R. Aplicação da Transformada de Wavelet na análise da qualidade de energia em fornos elétricos a arco. USP, 2008.
Nos autos do processo da investigação original de defesa comercial, a Graftech afirmou que 20% da produção total de aço no Brasil é obtida via uso de fornos elétricos a arco, que utilizam eletrodos de grafite.
Diante do acima exposto, é possível afirmar que o produto em tela é considerado insumo para a cadeia produtiva de aço. Resta incontroverso, ainda, que a Graftech, peticionária de medida de defesa comercial, não mais produz eletrodos de grafite não usinados no Brasil, e tão somente realiza a usinagem deste produto importado, transformando-o em eletrodo de grafite usinado.
Tal conclusão está em consonância com a Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF e, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação de interesse público de que trata esse documento, não foram identificadas alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.1.2. Essencialidade do produto final
Sendo o produto sob análise um insumo, cumpre verificar se o produto final ao qual se destina é considerado essencial para os usuários. Como dito, os eletrodos de grafite são utilizados na cadeia produtiva de aço.
Segundo a Gerdau, todos os seus produtos de aço utilizariam eletrodos de grafite em sua produção e, apesar de testes já conduzidos pelo setor com outros materiais, não haveria substitutos aos eletrodos de grafite para sua aplicação na produção de aço.
Os produtos de aço são utilizados para aplicações diversas, como, por exemplo:
¸Transporte: na produção de carros, caminhões, ônibus, trens, metrôs, navios, motocicletas.
¸Construção Civil: em construção civil tanto como parte das obras quanto como material principal. A utilização de aço permite, por exemplo, maior liberdade nos projetos de arquitetura, maior área útil, flexibilidade, compatibilização com outros materiais.
¸Energia: em hidrelétricas, termelétricas e nucleares, torres de transmissão, transformadores, equipamento de extração de petróleo, perfuratrizes e caçambas para mineração.
¸Embalagens: embalagens de aço são utilizadas pela indústria em geral para conservação e transporte de alimentos, produtos químicos e agrícolas, tintas, gases de cozinha e industriais, evitando contaminação e permitindo a reciclagem das próprias embalagens.
¸Agricultura: em arados, semeadeiras, ceifadeiras, colheitadeiras, silos de armazenagem, dentre outros equipamentos utilizados para aumentar a eficiência agrícola.
¸Bens de capital: o aço está presente nos diversos estágios das cadeias produtivas, desde a fabricação das máquinas aos produtos finais como eletrodomésticos.
No mesmo sentido, a Nota Técnica nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF afirmou que:
“O produto objeto eletrodos de grafite é essencial na produção siderúrgica de produtos do aço com utilização em fornos elétricos. Além de sua variada representatividade no custo total de produção dos produtos siderúrgicos, não há qualquer produto substituto e trata-se de insumo essencial para ampla gama de produtos siderúrgicos afetados.” [grifo nosso]
Assim, há elementos para concluir que os eletrodos de grafite podem ser considerados essenciais na cadeia produtiva do aço e, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação de interesse público de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado desde a decisão pela suspensão, que possam alterar essas conclusões.
2.2. Cenário internacional do mercado do produto
2.2.1. Outras origens com produtos similares
A análise de produtos similares de outras origens busca verificar a disponibilidade de alternativas ao fornecimento do produto objeto da medida de defesa comercial. Para tanto, verifica-se a existência de fornecedores do produto igual ou substituto em outras origens para as quais a medida antidumping ou compensatória não foi aplicada. Nesse sentido, é necessário considerar também a viabilidade de importação dessas eventuais origens.
Sobre esse tópico, a Gerdau argumentou que, antes de 2018, haveria uma escassez generalizada de eletrodos de grafite decorrentes da superprodução mundial de aço. Entretanto, com o desenvolvimento da chamada “guerra comercial” entre grandes potências mundiais e que tem o setor siderúrgico como um de seus principais objetos, as perspectivas de expansão do consumo de aço se reduziram. Dessa forma, conforme informações da Gerdau, a partir de 2018, constatou-se certo alívio na grande pressão que a demanda pela produção de aço vinha exercendo e, nesse sentido, verificou-se a existência de eletrodos de grafite menores, disponíveis na Índia, Turquia e Rússia, ainda que sem qualquer volume disponível para negociação.
A Graftech corroborou a informação de que a partir de 2018 teria surgido a expectativa de aumento da oferta mundial do produto e, com base em matéria veiculada pela Bloomberg, afirmou que haveria um aumento de 40% na capacidade de produção de eletrodos de grafite em 2019 e 2020.
A Gerdau informou que a capacidade mundial de produção de eletrodos de grafite menores seria de aproximadamente 1.640 kton/ano, dividida da seguinte forma:
| Origem | Capacidade (kton./ano) | Mundo (%) |
| China | 750 | 46% |
| Índia | 165 | 10% |
| Japão | 161 | 10% |
| Estados Unidos da América | 147 | 9% |
| Alemanha | 78 | 5% |
| Resto do mundo | 339 | 20% |
| Total | 1640 | 100% |
Para além da análise dos dados de produção global, faz-se necessário caracterizar a capacidade exportadora dos principais países, a fim de avaliar se a produção é capaz de ser direcionada para exportação. Assim, tem-se, nos quadros a seguir, os quinze principais exportadores de eletrodos de grafite menores em 2018, conforme as informações do site Trade Map:
| |
Países exportadores | Volume (ton.) | Participação nas exportações mundiais | Preço FOB (US$/t) | Balança comercial (ton.) |
| Mundo | 1.088.213 | |
|
|
|
| 1 | China | 337.000 | 31% | 8.749,00 | 33.470,53 |
| 2 | Países Baixos | 160.375 | 15% | 740,00 | 11.821,76 |
| 3 | Japão | 104.705 | 10% | 7.269,00 | 8.527,89 |
| 4 | Espanha | 102.694 | 9% | 9.214,00 | 8.786,17 |
| 5 | Índia | 81.198 | 7% | 13.116,00 | 7.546,99 |
| 6 | Rússia | 47.447 | 4% | 6.817,00 | -3.044,02 |
| 7 | França | 40.472 | 4% | 8.077,00 | 2.390,42 |
| 8 | Alemanha | 36.829 | 3% | 10.926,00 | 1.008,89 |
| 9 | Malásia | 26.213 | 2% | 8.949,00 | 1.859,93 |
| 10 | Áustria | 26.065 | 2% | 9.493,00 | 2.283,48 |
| 11 | México | 23.738 | 2% | 4.493,00 | -4.072,51 |
| 12 | Polônia | 16.332 | 2% | 3.369,00 | -1.735,65 |
| 13 | Estados Unidos | 15.954 | 1% | 9.564,00 | -5.081,82 |
| 14 | Lituânia | 15.696 | 1% | 8.938,00 | 808,89 |
| 15 | Eslovênia | 10.474 | 1% | 3.348,00 | -615,08 |
| |
Países exportadores | Volume (ton.) | Participação nas exportações mundiais | Preço FOB (US$/t) | Balança comercial (ton.) |
| |
Mundo | 712.378 | |
|
|
| 1 | China | 287.031 | 40% | 1.410,00 | 192.287 |
| 2 | Espanha | 98.990 | 14% | 1.713,00 | 155.278 |
| 3 | Alemanha | 48.461 | 7% | 2.721,00 | 23.095 |
| 4 | Estados Unidos | 43.401 | 6% | 4.975,00 | -154.716 |
| 5 | Japão | 42.724 | 6% | 7.824,00 | 152.925 |
| 6 | R ssia | 26.634 | 4% | 560,00 | 8.627 |
| 7 | Fran a | 26.123 | 4% | 5.181,00 | 88.218 |
| 8 | Noruega | 15.837 | 2% | 789,00 | 10.470 |
| 9 | ndia | 13.396 | 2% | 1.763,00 | -3.029 |
| 10 | Coreia do Sul | 12.081 | 2% | 6.491,00 | -129.351 |
| 11 | Polônia | 10.884 | 2% | 3.618,00 | -16.966 |
| 12 | Irã | 10.620 | 1% | 29,00 | -848 |
| 13 | Brasil | 9.067 | 1% | 1.025,00 | -170.694 |
| 14 | M xico | 8.732 | 1% | 2.037,00 | -7.557 |
| 15 | Romênia | 7.995 | 1% | 774,00 | 4.855 |
Ambos conjuntos de dados mostram uma variedade de produtores e exportadores mundiais, com maior ou menor grau de capacidade exportadora. A China, em específico, consta como a maior exportadora de eletrodos de grafite mundial, tanto de eletrodos usinados (31%) quando de não usinados (40%). Ressalta-se que, tanto as informações sobre produtores como as sobre exportadores referem-se a um escopo maior que o produto sob análise, englobando eletrodos maiores – e não só os menores, objeto do processo de que trata esse documento. Inclusive, esse fato explica, em parte, a grande variância de preços entre os exportadores mundiais.
Ademais, buscando avaliar a viabilidade de fornecimento por eventuais origens alternativas, é interessante avaliar se o saldo da balança comercial do país se encontra positivo para o produto em tela. Um país com balança comercial negativa para o produto sinaliza falta de disponibilidade em exportar esse produto e, nessa situação, encontram-se Rússia, México, Polônia, Estados Unidos da América e Eslovênia em relação aos eletrodos usinados e Estados Unidos, Índia, Coreia do Sul, Polônia, Irã e México em relação aos não usinados.
Nesse contexto, passa-se a analisar as importações brasileiras de cada NCM em questão, a partir de dados do portal do Comexstat:
| Ano | Eletrodos não usinados | Eletrodos usinados | Importações totais de eletrodos |
| 2008 | 3.089 | 25.443 | 28.531 |
| 2009 | 1.159 | 11.154 | 12.313 |
| 2010 | 3.360 | 18.741 | 22.101 |
| 2011 | 4.396 | 15.320 | 19.716 |
| 2012 | 8.031 | 14.134 | 22.165 |
| 2013 | 8.255 | 11.699 | 19.954 |
| 2014 | 22.665 | 9.076 | 31.740 |
| 2015 | 17.346 | 5.430 | 22.776 |
| 2016 | 18.302 | 7.673 | 25.975 |
| 2017 | 20.577 | 6.473 | 27.051 |
| 2018 | 19.369 | 16.190 | 35.559 |
| 2019 | 14.551 | 10.228 | 24.779 |
De acordo com os dados da tabela acima, é possível notar que as importações brasileiras de eletrodos de grafite usinados e não usinados têm trajetórias opostas, desde 2008.
De 2008 a 2018, as importações totais de eletrodos de grafite tiveram um crescimento de 25%. Ao se analisar os tipos de eletrodos, tem-se que o crescimento nas importações foi causado pelas importações de eletrodos não usinados, as quais apresentaram um crescimento de 527% no período. Essa trajetória de queda nas importações de eletrodos de grafite usinados e o crescimento dos não usinados pode ser explicada, em grande medida, pela mudança no processo produtivo adotado pela Graftech. Conforme informações do questionário da Graftech, a partir de 1º de maio de 2014, esta teria passado a importar somente barras de grafite não usinadas (classificadas na NCM 3801.10.00), principalmente do México, e a realizar a usinagem, transformando-as em eletrodo de grafite usinado (classificado na NCM 8545.11.00) no Brasil.
Por apresentarem trajetórias completamente distintas, as origens de importação dos eletrodos não usinados e dos usinados serão analisados separadamente.
O quadro abaixo mostra o comportamento das importações brasileiras de eletrodos de grafite não usinados:
| Países | Importações Graftech | Importações totais |
| Espanha | [CONFIDENCIAL] | 9.674 |
| México | [CONFIDENCIAL] | 4.748 |
| China | [CONFIDENCIAL] | 2.351 |
| França | [CONFIDENCIAL] | 1.122 |
| Estados Unidos | [CONFIDENCIAL] | 1.017 |
| Alemanha | [CONFIDENCIAL] | 345 |
| Outros | [CONFIDENCIAL] | 111 |
| Total | [CONFIDENCIAL] | 19.369 |
Do quadro acima, observa-se que [CONFIDENCIAL] das importações brasileiras de eletrodos não usinados originários das duas principais origens (Espanha e México) foram integralmente feitas pela própria Graftech. Além disso, [CONFIDENCIAL] das importações da França e [CONFIDENCIAL] das importações originárias dos Estados Unidos (quarta e quinta principais fontes exportadoras para o Brasil, respectivamente) também foram feitas pela Graftech. Do total das importações brasileiras de eletrodos de grafite não usinados em 2018, [CONFIDENCIAL] foram realizadas pela Graftech.
Importante lembrar que [CONFIDENCIAL] das importações realizadas pela Graftech, no ano de 2019, foram feitas de empresas do mesmo grupo econômico, a saber: [CONFIDENCIAL]. O restante das importações foi feito da [CONFIDENCIAL]. Ainda, [CONFIDENCIAL] das importações da Graftech vieram do México, país com o qual o Brasil possui 100% de preferência tarifária.
Analisando-se as importações por origem, nos últimos 10 anos, de eletrodos não usinados, pode-se visualizar a importância crescente da origem mexicana – onde fica localizada uma unidade fabril da Graftech – a partir da aplicação da medida antidumping. A partir da revisão da medida, em 2015, as importações de origem espanhola – onde a Graftech também tem fábrica – começaram a crescer, tendo, em 2018, superado os volumes importados da origem mexicana.
Nesse sentido, ao se analisar mais atentamente as principais empresas importadoras de eletrodos de grafite não usinados, tem-se o quadro abaixo:
[CONFIDENCIAL]
Nota-se, a partir dos dados acima, a relevante participação da Graftech nas importações de eletrodos de grafite não usinados. Em 2015, as importações da Graftech representaram [CONFIDENCIAL] das importações desse produto. De lá para cá, o peso da Graftech nas importações brasileiras reduziu pouco a pouco (em especial, em virtude do crescimento das importações feitas pela [CONFIDENCIAL]), mas, ainda assim, representa mais de [CONFIDENCIAL] do total em 2019.
Passa-se agora a analisar as importações de eletrodos de grafite usinados, conforme quadro a seguir, com as principais empresas importadoras: [CONFIDENCIAL]
De acordo com a tabela acima, é possível notar que os principais importadores de eletrodos de grafite usinados são [CONFIDENCIAL].
Analisando-se as importações por origem, nos últimos 10 anos, de eletrodos usinados, é possível observar que as importações de eletrodos usinados de todas as origens começaram a decair a partir de 2008. Após a aplicação da medida antidumping, as importações chinesas continuaram em franca queda, ao passo que Rússia apresentou forte recuperação. Os demais países – Polônia (linha roxa), Estados Unidos e Áustria também apresentaram melhora nas exportações para o Brasil, mas não na mesma medida que a Rússia. Os menores índices de importação aconteceram em 2015, justamente quando houve a reaplicação da medida de defesa comercial e quando se instalou a crise de desabastecimento no mercado mundial de eletrodos de grafite.
Nos termos do Questionário de Interesse Público apresentado pela Gerdau, por volta de 2016 a produção de eletrodos de grafite teria enfrentado severas restrições não apenas devido à tecnologia de produção, mas especialmente devido à escassez de sua principal matéria-prima (o coque-agulha), que é extraída de poucas minas no mundo. A escassez do coque-agulha teria acentuada pela sua aplicação alternativa na produção de baterias de lítio – um mercado que estaria em expansão com o aumento da escala de produção de veículos elétricos.
Adicionalmente, nesse mesmo período, o setor siderúrgico internacional teria expandido sua produção e vendas, com perspectivas de crescimento para os anos seguintes. Assim, uma demanda em expansão pressionava uma limitada oferta do produto, de modo que os produtores de eletrodos de grafite menores teriam destinado seus produtos para atender o mercado interno, e somente eventuais excessos seriam enviados ao exterior.
Assim, mesmo com a existência de outros produtores e exportadores mundiais, nota-se, a partir de 2017, uma prevalência absoluta da origem chinesa nas importações. Diante desse panorama, há elementos para concluir que a China é a principal fonte de oferta mundial e a principal fonte exportadora do produto para o Brasil, sendo as importações chinesas fundamentais no abastecimento de eletrodos de grafite menores, nos volumes demandados pela indústria nacional do aço.
Sobre esse aspecto, a Resolução CAMEX nº 66/2018 (que suspendeu a medida antidumping por razões de interesse público) já tinha se pronunciado, afirmando que:
“Os impactos na cadeia a jusante mostram-se exatamente danosos, especialmente a partir de 2017, com a crise da oferta mundial de eletrodos de grafite. Ademais, sendo a China responsável por cerca de metade da oferta (produção) mundial de eletrodos de grafite, o fechamento dessa origem, em contexto de restrição mundial do produto, constitui medida incompatível com a necessidade de ampliação da oferta do produto em território nacional.
Ademais, não foi observada disponibilidade suficiente das outras origens não afetadas, para atender a demanda nacional pelo produto objeto. Além disso, tanto o mercado nacional quanto o mercado internacional de eletrodos de grafite demonstram um cenário de baixíssima concorrência, o que contribuiu para a atual situação de desabastecimento nacional e mundial e de significativo aumento dos preços.”
Nesse sentido, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.2.2. Medidas de defesa comercial aplicadas ao produto
Neste tópico, busca-se verificar se há outras origens do produto em análise gravadas com medidas de defesa comercial pelo Brasil e ainda se há casos de aplicação por outros países de medidas de defesa comercial para o mesmo produto. Com isso, aprofundam-se as considerações sobre a viabilidade de fontes alternativas e obtém-se indícios da frequência da prática de dumping no mercado em questão.
Primeiramente, observa-se que não há aplicação no Brasil de medidas de defesa comercial relacionadas às importações de eletrodos de grafite originárias de outros países, que não a China.
Além disso, verificou-se, em pesquisa ao site da Organização Mundial do Comércio (OMC), as medidas aplicadas por outros países aos códigos do Sistema Harmonizado 380110 e 854511, conforme quadro a seguir:
| País aplicador | Tipo de medida e afetados |
| União Europeia | Antidumping e medida compensatória contra a Índia |
| Índia | Antidumping contra a China |
| Rússia | Antidumping contra a Índia |
| Estados Unidos da América | Antidumping contra a China |
Assim, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.2.3. Tarifa de importação e outras barreiras não tarifárias em comparação com o cenário internacional
As alíquotas do Imposto de Importação dos itens tarifários 8545.11.00 (eletrodos usinados) e 3801.10.00 (eletrodos não usinados) mantiveram-se em 10% e 2%, respectivamente, durante todo o período de análise. Em consulta à tabela da Tarifa Externa Comum, atualizada até a Portaria SECINT nº 241, de 20 de março de 2019, verificou-se que a referida alíquota permanece a mesma para os itens tarifários analisados.
Segundo informações da Gerdau, essa diferença tarifária beneficiaria a importação dos eletrodos não usinados em detrimento dos eletrodos usinados.
Para fins de comparação com o cenário internacional, foi observado, em pesquisa ao site da OMC, que a tarifa média mundial do item 8545.11.00 (eletrodos usinados) é de 4,89%, inferior à tarifa brasileira de 10%. Na verdade, a tarifa brasileira de 10% é mais alta que a cobrada por 93% dos países que reportaram suas alíquotas à OMC.
Por outro lado, a tarifa média mundial do item 3801.10.00 é de 4,83%, enquanto a tarifa brasileira é de 2%. A tarifa brasileira de 2% é mais alta que a cobrada em 37% dos países que reportaram suas alíquotas à OMC, mas mais baixa do que a cobrada por 63% deles.
Ademais, observa-se que, para o item SH 854511 (eletrodo usinado), o Brasil aplica à China e ao Japão (os quais, como demonstrado no item 2.2.1, representam a primeira e a terceira principais fontes exportadoras mundiais em 2018) alíquota tarifária de 8% e de 3,3%, respectivamente.
Por fim, em consulta ao site da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (“UNCTAD”), existem 3 medidas sanitárias ou fitossanitárias e 12 barreiras ao comércio contra os itens tarifários em discussão.
Assim, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.2.4. Preferências tarifárias
Conforme informações da Gerdau, os acordos preferenciais em vigor são os que se segue:
| Acordo Preferencial | % |
| ACE18 (Mercosul) | 100% |
| ACE35 (Mercosul-Chile) | 100% |
| ACE36 (Mercosul-Bolívia) | 100% |
| ACE53 (Brasil-México) | 100% |
| ACE58 (Mercosul-Peru) | 100% |
| ACE59 (Colômbia-Brasil) | 100% |
| ACE59 (Mercosul-Equador) | 100% |
| ACE59 (Mercosul-Venezuela) | 100% |
| Acordo de Livre Comércio (Israel-Brasil) | 75% |
| APTR04 (Argentina Brasil) | 20% |
| APTR04 (Bolívia – Brasil) | 48% |
| APTR04 (Cuba-Brasil) | 28% |
| APTR04 (Equador-Brasil) | 40% |
| APTR04 (México-Brasil) | 20% |
| APTR04 (Paraguai-Brasil) | 48% |
| APTR04 (Peru-Brasil) | 14% |
| APTR04 (Uruguai-Brasil) | 28% |
| APTR04 (Venezuela-Brasil) | 28% |
| APTR04 (Colômbia-Brasil) | 28% |
Quando da decisão de suspensão da medida antidumping, tais países já dispunham das referidas preferências tarifárias, de modo que, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
Vale lembrar que, como foi demonstrado no Gráfico 3 e no Quadro 4, nenhum dos países com preferência tarifária se tornou origem relevante ao longo dos anos, especialmente em relação às importações de eletrodos de grafite usinados.
2.2.5. Temporalidade da proteção do produto
Conforme já descrito no item 1.1, a Resolução CAMEX nº 19, de 8 de abril de 2009, aplicou, por um prazo de 5 anos, medida antidumping sobre todas as importações de eletrodos menores originárias da China.
Após processo de revisão, a aplicação da medida foi prorrogada, por um prazo de até 5 anos (com vigência até 30 de janeiro de 2020) pela Resolução CAMEX nº 5, de 28 de janeiro de 2015.
Entretanto, em 21 de setembro de 2018, a Resolução CAMEX nº 66 definiu a suspensão da medida de defesa comercial.
Dessa forma, o direito antidumping está em vigor desde 2009 (totalizando 10 anos), estando suspenso há 1 (um) ano.
2.3. Concentração de mercado do produto
2.3.1. Característica de monopólio/oligopólio do mercado
Nesta seção, analisa-se a estrutura de mercado, de forma a avaliar em que medida a aplicação de uma medida de defesa comercial pode prejudicar a concorrência, reduzir a rivalidade e aumentar eventual poder de mercado da indústria doméstica.
Diante das alegações de concentração do mercado de eletrodos de grafite, passa-se a calcular o Índice Herfindahl-Hirschman (“HHI”), de forma a fornecer mais subsídios a esta análise. O HHI pode ser utilizado para o cálculo do grau de concentração dos mercados e é obtido pelo somatório do quadrado dos market shares de todas as empresas de um dado mercado. Esse índice pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do mercado.
De acordo com o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo CADE, os mercados são classificados da seguinte forma:
a) Não concentrados: HHI abaixo de 1500 pontos;
b) Moderadamente concentrados: HHI entre 1.500 e 2.500 pontos; e
c) Altamente concentrados: HHI acima de 2.500.
No caso em análise, o índice HHI foi calculado de forma mais ampla, englobando a participação das importações ao Brasil. Ainda, por falta de informações completas nos autos desse pedido de prorrogação de suspensão, as informações utilizadas foram as constantes no processo de revisão da medida antidumping (MDIC/SECEX 52272.003989/2013-30), constantes no Parecer DECOM nº 2/2015. Dessa forma, tem-se as seguintes participações no mercado e índices para cada período da investigação:
| Origem | China | Áustria | Índia | Ucrânia | Outras imp. | Vendas internas | Mercado brasileiro | HHI |
| P1 | 42% | 3% | 1% | 0% | 2% | 52% | 100% | 4.432,8 |
| P2 | 25% | 2% | 3% | 1% | 6% | 63% | 100% | 4.605,4 |
| P3 | 13% | 3% | 5% | 6% | 7% | 66% | 100% | 4.607,4 |
| P4 | 13% | 5% | 6% | 7% | 6% | 62% | 100% | 4.209,8 |
| P5 | 4% | 8% | 6% | 5% | 11% | 67% | 100% | 4.693,0 |
Como é possível verificar, o mercado se manteve altamente concentrado ao longo de todo o período de investigação da revisão, mantendo níveis bastante superiores a 2.500 pontos (sempre acima de 4.000 pontos).
Ainda sobre o mercado mundial de eletrodos de grafite, a Gerdau informou que a produção de grafite no mundo também seria extremamente concentrada, estando reduzido a poucos grupos econômicos capazes de minerar o coque-agulha e fabricar eletrodos.
Assim, verifica-se que, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.3.2. Substitutos ao produto no mercado
Para aferir essa substitutibilidade pela ótica da compra, examina-se a possibilidade de os consumidores desviarem sua demanda para outros produtos.
O processo de produção completo tem duração, em média, de dois meses e, segundo a própria Graftech na investigação de revisão da medida antidumping, não existe produto substituto para o eletrodo de grafite.
Tal fato também foi observado na Nota Técnica SEI nº 21/2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF, que afirmou que:
“O produto objeto eletrodos de grafite é essencial na produção siderúrgica de produtos do aço com utilização em fornos elétricos. Além de sua variada representatividade no custo total de produção dos produtos siderúrgicos, não há qualquer produto substituto e trata-se de insumo essencial para ampla gama de produtos siderúrgicos afetados.” [grifo nosso]
Nesse contexto, não há indícios de que existam produtos substitutos viáveis ao produto em análise. Ademais, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.4. Condições de oferta do produto
2.4.1. Consumo nacional aparente do produto sob análise
Conforme o disposto no Parecer DECOM nº 2/2015, não houve consumo cativo por parte da indústria doméstica, de modo que o consumo nacional aparente e o mercado brasileiro se equivalem.
Assim, para dimensionar o mercado brasileiro de eletrodos de grafite menores foram consideradas as quantidades fabricadas e vendidas no mercado interno pela peticionária da medida de defesa comercial, representativas da totalidade da indústria doméstica, líquidas de devoluções, bem como as quantidades importadas apuradas com base nos dados de importação fornecidos pela Receita Federal. [CONFIDENCIAL]
A capacidade instalada nominal foi calculada levando em consideração [CONFIDENCIAL] turnos de trabalho, totalizando [CONFIDENCIAL] horas, e as máquinas e linhas de produção trabalhando [CONFIDENCIAL] dias. A capacidade efetiva foi apurada levando-se em consideração a cesta de vendas.
O grau de ocupação foi calculado em função da produção de eletrodos de grafite menores somada à de outros produtos, em decorrência de ambos compartilharem concorrentemente a mesma capacidade instalada.
A tabela a seguir apresenta a capacidade instalada efetiva da indústria doméstica, sua produção e o grau de ocupação dessa capacidade efetiva. [CONFIDENCIAL]
Acrescentam-se ainda as seguintes informações sobre estoque acumulado ao final de cada período analisado no intuito de analisar a completude de disponibilidade da oferta do produto: [CONFIDENCIAL]
Apesar de as informações, à época do processo de revisão da medida antidumping relatados acima, indicarem existir capacidade de a indústria doméstica atender a demanda do mercado brasileiro de eletrodos de grafite menores (sem especificar os dados de produção de eletrodos não usinados e usinados separadamente), o processo de avaliação de interesse público realizado em 2018, em especial após verificação in loco, levantou informações de que a Graftech não estaria produzindo mais os eletrodos de grafite não usinados. Nessa oportunidade se verificou que a indústria nacional estaria importando os eletrodos de grafite não usinados e apenas realizando a etapa final em território nacional.
Além disso, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram prestadas informações por parte da Graftech de que esta tenha voltado a produzir eletrodos de grafite não usinados. Nesse sentido não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.4.2. Risco de desabastecimento e de interrupção do fornecimento
No escopo da avaliação sobre as condições de oferta do produto sob análise, é necessário analisar o risco de desabastecimento e de interrupção do fornecimento pela indústria doméstica, em caso de reaplicação da medida de defesa comercial.
Nos termos da Resolução CAMEX nº 66/2018 que suspendeu a medida antidumping, verificou-se que houve uma mudança no processo produtivo da Graftech, tendo parado de produzir todo um código tarifário 3801.10.00 (eletrodos de grafite não usinados) e passado a produzir apenas o código 8545.11.00 (eletrodos de grafite usinados).
O encerramento da produção de um código e a necessidade de importação de eletrodos de grafite não usinados para a fabricação de eletrodos de grafite usinados coloca em risco o abastecimento desse bem para os consumidores brasileiros, ainda mais em se considerar que a medida antidumping se aplica também ao insumo da Graftech, quando originários da China, onerando a própria produção nacional dos eletrodos de grafite usinados.
Nesse sentido, vale remontar às conclusões obtidas na referida Resolução:
“Dessa forma, o possível benefício de se ter um produto nacional para o pronto atendimento dos consumidores nacionais foi praticamente eliminado. Isso porque:
¸ a oferta do eletrodo usinado pela GrafTech para os consumidores finais encontra-se restrita, pois depende de matéria-prima importada (eletrodo não usinado);
¸ a restrição da oferta (volume) torna-se ainda mais prejudicial ao estar associada ao aumento sem precedentes dos preços ofertados no mercado interno;
¸há restrição no atendimento de pedidos spot ou de curto prazo pela indústria nacional (GrafTech), mesmo para indústrias consumidoras situadas a poucos quilômetros de distância, como é o caso da Ferbasa, que fica a cerca de 71km de distância;
¸ a indústria nacional segue parâmetros comerciais novos de imposição de preços significativamente mais elevados e quantidades mínimas via contrato, valendo-se da situação de escassez mundial e da permanência de medida antidumping contra a China, origem com maior potencial para abrandar a crise de oferta do produto no mercado nacional.
¸ Nos últimos 12 meses – de abril de 2017 a março de 2018 -, o preço da tonelada de eletrodos de grafite menores passou de R$ 7.173,03, para R$ 45.938,52, o que representou um aumento de 540% no preço. Esse movimento brusco de subida de preço é um indício de que o mercado vem realmente passando por limitações quanto ao fornecimento de eletrodos. Esses fatores indicam para a atual precariedade do abastecimento das indústrias consumidoras desse bem.”
Por fim, ressalta-se que não foram prestadas, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, informações por parte da Graftech de que esta tenha voltado ou que pretenda voltar a produzir eletrodos de grafite não usinados no curto prazo no Brasil. Nesse sentido não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.5. Condições de demanda do produto
2.5.1. Qualidade do produto
Não foram identificadas questões relacionadas à qualidade do produto.
2.5.2. Tecnologia do produto
Não foram identificadas questões relacionadas à tecnologia do produto.
2.5.3. Práticas anticompetitivas no mercado do produto
Nesse tópico, cumpre verificar se há condenações e/ou investigações em curso de práticas anticompetitivas no mercado do produto sob análise (tanto unilaterais quanto colusivas).
O Processo Administrativo nº 08012.009264/2002-71 foi instaurado pela então Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (“SDE/MJ”) para apurar existência de cartel internacional, com efeitos no Brasil, entre produtores de eletrodos de grafite mundiais, entre eles a Ucar, atual Graftech Brasil. Os documentos encaminhados à SDE/MJ traziam cartas de diversas empresas de eletrodos de grafite, declarando que entre 1992 e 1997, tendo em vista o reduzido número de fornecedores internacionais e ao monopólio da Graftech no Brasil, os preços eram similares com os das outras empresas acusadas de cartel internacional, apresentando-se, no entanto, um aumento de competitividade ao final do período, em decorrência da entrada de empresas indianas e chinesas no mercado internacional de eletrodos de grafite, o que teria enfraquecido, de certa forma, o cartel internacional.
Em 6 de outubro de 2014, a Superintendência-Geral do CADE (“SG”) remeteu os autos ao Tribunal Administrativo para julgamento, com recomendação de condenação dos Representados, inclusive a Graftech Brasil. Segundo a Nota Técnica emitida pela SG, o líder de mercado em determinada região estabelecia o preço de mercado em sua área de atuação, ficando os demais integrantes condicionados a seguir esse preço. Ainda, não deveria haver qualquer expansão de capacidade e os produtores japoneses deveriam reduzi-las.
Em 14 de outubro de 2015, no entanto, o Tribunal Administrativo CADE determinou o arquivamento do caso, sem condenação das partes Representadas, pela ocorrência de prescrição intercorrente do caso.
Diante do exposto, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
2.6. Condições de custo e preço
As informações de custo e preços usadas nessa avaliação foram retiradas do Questionário de Interesse Público fornecido pela Gerdau.
2.6.1. Representatividade do custo do produto sob análise
A Gerdau informou os custos totais relacionados à fabricação de [CONFIDENCIAL], conforme quadro abaixo: [CONFIDENCIAL]
Como é possível observar, o custo relativo das empresas consumidoras de eletrodos de grafite tem crescido nos últimos anos e continuou aumentando, mesmo com a suspensão da medida de defesa comercial em outubro de 2018 (referente ao final do período P10).
2.6.2. Evolução do preço do produto sob análise
Conforme dados de compras fornecidos pela Gerdau, nesse processo, os preços médios da indústria doméstica e das importações foram calculados pela razão entre ao valor total das aquisições sobre as respectivas quantidades compradas. [CONFIDENCIAL]
Baseando-se no quadro acima, pode-se verificar que, a partir outubro de 2017, quando se encerra P9, houve um aumento significativo dos preços dos eletrodos de grafite, tanto nacionais quanto importados. Ao comparamos P7 a P11, o preço do produto nacional aumentou em 130% e o do produto importado aumentou em 408%.
2.6.3. Impactos na cadeia a jusante
Nesse tópico, busca-se analisar, de modo mais amplo, a repercussão da imposição de medidas de defesa comercial sobre os elos seguintes da cadeia produtiva, observando possíveis impactos.
Nesse contexto, a Gerdau informou que o preço superior de aquisição de eletrodos de grafite no mercado brasileiro seria quase inteiramente absorvido pelo setor siderúrgico, sob o risco de perderem a sua competitividade nacional e internacional. Sobre essa afirmação, conforme dados apresentados pela Gerdau nesse processo, temos o quadro que se segue: [CONFIDENCIAL]
O quadro acima demonstra que a despeito de um aumento de [CONFIDENCIAL] no preço médio das aquisições de eletrodos de grafite, por parte da Gerdau, esta empresa aumentou seu consumo desse bem em [CONFIDENCIAL], evidenciando quão inelástico é o preço de eletrodos de grafite no mercado. O grau de inelasticidade evidencia que, mesmo com o aumento do preço cobrado, a indústria consumidora aumentou suas aquisições, frente a uma necessidade de crescimento de sua produção.
Além disso, deve-se lembrar que a Gerdau trouxe aos autos trechos da Nota Técnica nº 21 /2018/COPOL/SUREC/SAIN-MF em que as empresas Ferbasa e a Hoganas relatam exigência ou recusa para o fornecimento de eletrodos de grafite por parte da Graftech.
Ainda, a Gerdau afirmou que, diante de um cenário de escassez da matéria prima, da gravação da principal origem exportadora e do perfil altamente concentrado do mercado nacional de eletrodos de grafite, a Gerdau teria sido forçada a revisar suas políticas de compra de eletrodos com a Graftech. Na falta de alternativas, a Gerdau teria sido forçada a [CONFIDENCIAL].
Com relação às suas vendas, a Graftech informou, no mesmo sentido, que:
“a GrafTech entende que no curto prazo essa situação pode ser contornável pela empresa, e que a empresa poderia adaptar-se a este movimento de volta à
normalidade do mercado, em razão de contratos de longo prazo em vigor. O contratos de longo prazo, enquanto existentes (com o retorno à normalidade do mercado podem deixar de serem praticados) poderiam de alguma forma tentar sustentar, pelo menos, parte das perdas para o mercado spot e dos contratos de curto prazo.” [grifos nossos]
Assim, no âmbito do procedimento simplificado de avaliação de que trata esse documento, verifica-se que o aumento de preço dos eletrodos de grafite continua impactando as empresas consumidoras desse bem, uma vez que o produto tende a ser inelástico com relação à demanda.
2.7. Efeitos esperados da medida de defesa comercial na indústria doméstica e impactos a montante
2.7.1. Impactos na cadeia a montante
Uma vez que a produção nacional de eletrodos não usinados foi encerrada em maio de 2014, o abastecimento dos usinadores de eletrodos passou a ser
integralmente feito por meio de importações. Não foram trazidos, portanto, quaisquer impactos à cadeia à montante decorrentes da aplicação da medida de defesa comercial.
2.7.2. Impactos sobre a indústria doméstica
Neste tópico, busca-se avaliar os efeitos da medida de defesa comercial e de sua suspensão sobre a indústria doméstica.
A esse respeito, a Graftech informou que com o teria havido um retorno à normalidade do mercado mundial (a partir de outubro de 2018) e isso somado à suspensão da exigibilidade da medida antidumping (a partir de setembro de 2018), resultaria em crescimento significativo das importações brasileiras de eletrodos de grafite menores com preços em queda nos meses mais recentes. Nesse contexto, a Graftech afirmou:
“Na prática essa retomada do mercado mundial e das exportações chinesas para o Brasil fez com que a Graftech perdesse vendas para clientes spot e de contratos de curto prazo (por exemplo, [CONFIDENCIAL]). Com relação a alguns contratos de longo prazo, por serem firmados em bases globais, é possível que os clientes aloquem as compras em outros mercados, dessa forma, em vez de adquirir da Graftech Brasil para consumo no Brasil, poderiam ser adquiridos de outra planta da Graftech, localizada em outro país, para consumo neste país.”
Apesar das perdas nas vendas de curto prazo, a Graftech ponderou que, por enquanto, essa situação seria contornável, em razão dos contratos de longo prazo vigentes. A indústria doméstica entende, por outro lado, que os investimentos chineses pela ampliação da capacidade instalada de eletrodos de grafite devem impactar, no longo prazo, os indicadores financeiros da indústria doméstica. Acrescenta-se, por fim, que no âmbito do procedimento simplificado de avaliação sobre a prorrogação da suspensão ou extinção da medida de defesa comercial de que trata esse documento, não foram identificadas, nesse quesito, alterações no mercado, ocorridas desde a decisão pela suspensão, que possam impactar na revisão dessa decisão.
3. Considerações Finais
Após a análise dos elementos de fato e de direito apresentados neste processo de avaliação de interesse público referente ao pleito de prorrogação da suspensão da medida antidumping definitiva aplicada sobre eletrodos de grafite menores, originárias da China, nota-se que:
Existem dois tipos de eletrodos de grafite menores cobertos pela medida antidumping: 8545.11.00 (eletrodos usinados) e 3801.10.00 (eletrodos não usinados).
b) Os eletrodos de grafite menores são insumo essencial para a cadeia produtiva de aço.
c) Apesar de testes já conduzidos pelo setor com outros materiais, não há substitutos aos eletrodos de grafite para sua aplicação na produção de aço.
d) A Graftech, peticionária de medida de defesa comercial, não mais produz eletrodos de grafite não usinados no Brasil, e tão somente realiza a usinagem deste produto importado, transformando-o em eletrodo de grafite usinado.
e) A China é a responsável por 46% produção mundial de eletrodos de grafite. A China também é a principal exportadora para o mundo, em 2018, tanto de eletrodos usinados (31% das exportações totais) quanto de não usinados (40% das exportações totais).
f) De 2008 a 2018, as importações totais de eletrodos de grafite tiveram um crescimento de 25%. Ao se analisar os tipos de eletrodos, tem-se que o crescimento nas importações foi causado pelas importações de eletrodos não usinados, as quais apresentaram um crescimento de 527% no período. Essa trajetória de queda nas importações de eletrodos de grafite usinados e o crescimento dos não usinados pode ser explicada, em grande medida, pela mudança no processo produtivo adotado pela Graftech.
g) A Graftech, em contraponto aos demais importadores de eletrodos de grafite não usinados, possui partes relacionadas na Espanha, no México, na França e nos Estados Unidos, o que viabiliza sua importação sem o pagamento do direito antidumping, que só se aplica às importações da China.
h) Do total das importações brasileiras de eletrodos de grafite não usinados
em 2018, [CONFIDENCIAL] foram realizadas pela Graftech. Em 2015, as importações da Graftech representaram [CONFIDENCIAL] das importações desse produto. De lá para cá, o peso da Graftech nas importações brasileiras reduziu pouco a pouco, mas, ainda assim, representa mais de [CONFIDENCIAL] do total em 2019.
i) Do total das importações brasileiras de eletrodos de grafite não usinados em 2018, é possível notar que os principais importadores de eletrodos de grafite usinados são [CONFIDENCIAL].
j) Diante da recente crise de desabastecimento no mercado mundial de eletrodos de grafite, há elementos para concluir que a China é a principal fonte de oferta mundial e a principal fonte exportadora do produto para o Brasil, sendo as importações chinesas fundamentais no abastecimento de eletrodos de grafite menores, nos volumes demandados pela indústria nacional do aço.
k) Há medidas antidumping aplicadas a eletrodos de grafite usinados e não usinados originários da China pela Índia e pelos Estados Unidos. Por sua vez, a Rússia aplica medida antidumping em face das exportações indianas e a União Europeia aplica medida antidumping e medida compensatória contra os produtos originários da Índia.
l) As alíquotas do Imposto de Importação dos itens tarifários mantiveram-se inalterados durante todo o período de análise: eletrodos usinados em 10% e eletrodos não usinados em 2%. O imposto de importação de eletrodos usinados é maior que a praticada em 93% dos países que reportaram à OMC, ao passo que a alíquota de eletrodos não usinados é menor que 63% dos países que reportaram à OMC.
m) Tal diferença nas alíquotas dos Impostos de Importação de eletrodos usinados (10%) e os não usinados (2%) desincentiva a produção de eletrodos não usinados em território brasileiro.
n) Em consulta ao site da UNCTAD, existem 3 medidas sanitárias ou fitossanitárias e 12 barreiras ao comércio contra os itens tarifários em discussão.
o) O direito antidumping está em vigor desde 2009 (totalizando 10 anos), estando suspenso há 1 ano.
p) O mercado de eletrodos se encontra altamente concentrado ao longo de todo o período de investigação de dano, mantendo níveis bastante superiores a 2.500 pontos do índice HHI (sempre acima de 4.000 pontos).
q) O encerramento da produção de um código e a necessidade de importação de eletrodos de grafite não usinados para a fabricação de eletrodos de grafite usinados coloca em risco o abastecimento desse bem para os consumidores brasileiros, ainda mais em se considerar que a medida antidumping se aplica também ao insumo da Graftech, quando originários da China, onerando a própria produção nacional dos eletrodos de grafite usinados.
r) Não foram prestadas informações por parte da Graftech de que esta tenha voltado ou que pretenda voltar a produzir eletrodos de grafite não usinados no curto prazo no Brasil.
s) O custo relativo das empresas consumidoras de eletrodos de grafite tem crescido nos últimos anos e continuou aumentando, mesmo com a suspensão da medida de defesa comercial em outubro de 2018 (referente ao final do período P10).
t) Houve um aumento significativo dos preços dos eletrodos de grafite, tanto nacionais quanto importados. Ao comparamos P7 a P11 (de outubro de 2018 a maio de 2019), o preço do produto nacional aumentou em 130% e o do produto importado aumentou em 408%. A partir outubro de 2017, quando se encerra P9, houve um aumento significativo dos preços dos eletrodos de grafite, tanto nacionais quanto importados. Ao comparamos P7 a P11, o preço do produto nacional aumentou em 130% e o do produto importado aumentou em 408%, evidenciando quão inelástico é o preço de eletrodos de grafite no mercado.
u) O aumento de preço dos eletrodos de grafite impactou as empresas consumidoras desse bem, uma vez que o comportamento da demanda tendeu a ser inelástico, nos últimos anos.
v) Uma vez que a produção nacional de eletrodos não usinados foi encerrada em maio de 2014, o abastecimento dos usinadores de eletrodos passou a ser integralmente feito por meio de importações. Não foram trazidos quaisquer impactos à cadeia à montante decorrentes da aplicação da medida de defesa comercial.
Parte dos elementos apresentados neste documento já tinham sido observados na ocasião de suspensão da medida de defesa comercial por razões de interesse público, em 21 de setembro de 2018, pela Resolução CAMEX nº 66. Nesse 1 (um) de suspensão da medida antidumping, não foram verificadas quaisquer mudanças nos elementos de análise que resultassem em alterações substanciais positivas para o mercado brasileiro.
Constatou-se que a Graftech continua não executando em território brasileiro a maior parte do processo produtiva de eletrodos de grafite. A empresa importa eletrodos de grafite não usinados e executa somente a usinagem no Brasil, etapa essa que, conforme afirmado pela própria Graftech em sua petição de demandava a aplicação de anticircunvenção, trata-se de mero “acabamento do produto”.
Para além de não produzir eletrodos de grafite não usinados desde 2014, a Graftech não demonstra ter qualquer plano concreto de retomar a produção de eletrodos de grafite em seu completo ciclo produtivo no Brasil. Nenhuma informação foi apresentada nos autos no sentido de que a produção nacional seria retomada, seja no curto, no médio ou no longo prazo.
Vê-se, então, que a medida de defesa comercial foi concedida para neutralizar o efeito de importações a preço de dumping que causavam dano a toda uma cadeia produtiva. Essa cadeia produtiva, porém, simplesmente não existe mais no Brasil, de modo que é possível afirmar que os benefícios esperados quando da aplicação de uma medida antidumping não se mostram mais presentes no presente caso. Com o encerramento, admitido pela Graftech, de quase todo o ciclo de produção de eletrodos de grafite no Brasil, não há mais garantia de preservação da indústria doméstica, tampouco manutenção dos empregos dos setores afetados, nem de benefícios à cadeia a montante, por exemplo.
Outro ponto relevante é que as importações de eletrodos não usinados feitas pela Graftech são exclusivamente de suas partes relacionadas na Espanha, no México, na França e nos Estados Unidos. Desse modo, a aplicação da medida antidumping face à China tende a gerar um benefício desproporcional à Graftech, que continuaria não produzindo eletrodos de grafite não usinados, conseguiria continuar importando de origens em que há partes relacionadas e sem pagar margens antidumping, e ainda dificultar/inviabilizar que eventuais concorrentes e/ou usuários de eletrodos de grafite não usinados importassem da China.
Diante do tudo exposto, verifica-se que não há motivos para a prorrogação da suspensão em mais 1 (um) ano. Não há expectativas de mudanças no mercado, principalmente no que concerne à retomada de toda a cadeia produtiva de eletrodos de grafite pela Graftech.
Dessa forma, e ainda considerando a proximidade do fim da medida (30 de janeiro de 2020), sugere-se que o direito antidumping definitivo sobre as importações de eletrodos de grafite originários da China seja definitivamente extinto, com base no artigo 3º, § 2º, do Decreto nº 8.058/2013.